ФРАЙ О "КОРРУПЦИИ, ОПЫТЕ ПОЛЬШИ И РОССИИ" (Польша может служить примером для России на основе своего опыта) Вашингтон

Реформа в сфере управления сыграла благоприятную роль в
трансформации Польши на пути от централизованного планирования экономики к
рыночной экономике, заявил специалист по проблемам коррупции в странах
бывшего советского блока.
Тимоти Фрай, доктор политологии в Университете в штате Огайо, указал на то,
что России также необходимо провести реформы в сфере управления.
Ниже следует текст статьи Тимоти Фрая:
В самых первых дискуссиях о трансформации в посткоммунистических странах
превалировали темы стабилизации, приватизации и либерализации. Однако что
удивительно, возникшая недавно коррупция стала, возможно, самым крупным
препятствием на пути реализации экономических реформ. И хотя опыт России и
Польши подтверждает эту точку зрения, он также раскрывает и демонстрирует
различные истории о развитии и воздействии коррупции на экономику этих стран.
Уроки, накопленные в посткоммунистических странах, дают возможность
предположить, что для снижения до минимума разрушительного воздействия
коррупции на развитие рыночной экономики можно и нужно предпринять важные
практические шаги.
Анализ фактов коррупции в России и Польше, а также в большинстве других
стран Восточной Европы и Новых независимых государствах (ННГ) бывшего
Советского Союза следует начать с осознания того, как организован и построен
государственный управленческий аппарат. Это необходимо, поскольку коррупция,
которой занимаются так называемые "дезорганизованные" чиновники, вызывает
гораздо больший экономический ущерб, чем коррупция со стороны
"организованных" должностных лиц.
Вообразите себе деловую женщину, которой необходимо получить 10 различных
разрешений от государства, чтобы производить свою продукцию. Если мы имеем
дело с "дезорганизованной коррупцией", то в руках 10 различных
бюрократических ведомств будут сосредоточены полномочия для выдачи
разрешений, необходимых для производства какой-то продукции, и поэтому
каждое ведомство ведет себя как отдельный монополист. Каждое ведомство
устанавливает цены (читай -- взятку) на выдачу разрешений, чтобы до максимума
увеличить свои собственные доходы. Из-за большого количества разнообразных
ведомств, выдающих отдельные разрешения, они не могут координировать свои
действия, создавая таким образом ситуацию, в которой каждый устанавливает
свою высокую цену. Однако если цена на получение первого разрешения
увеличивается, то спрос на получение второго разрешения снижается. Это
падение спроса на выдачу разрешений со второго по десятое уменьшает общую
сумму взяток и, в свою очередь, сокращает доходы каждого чиновника. Эта
деловая женщина также страдает из-за дезорганизованной коррупции, поскольку
она не может выплатить все требуемые с нее взятки, не может производить свою
продукцию и не может получать никаких доходов.
В случае "организованной коррупции" в руках одного ведомства
сосредотачивается вся власть по выдаче всех десяти разрешений, необходимых
бизнесмену. В данном случае это ведомство действует как монополист и
устанавливает цену на выдачу первого разрешения гораздо ниже, чем в первом
случае, поскольку оно не хочет снизить спрос на получение второго разрешения.
Кроме того, это ведомство устанавливает довольно низкую цену на выдачу
третьего разрешения, чтобы не уменьшить спрос на выдачу четвертого, и так
далее. Главное здесь заключается в том, что повышение цены на выдачу первого
разрешения снижает спрос на получение последующих разрешений. И хотя
организованная коррупция все еще приводит к неправильному распределению
средств, она менее разрушительна для экономики, нежели дезорганизованная
коррупция, поскольку, в конечном счете, предприниматель может получить
разрешение и начать производить свою продукцию.
ПОЛЬША И РОССИЯ
Я провел проверку описанных выше сценариев, изучив в 1996 и 1998 гг работу
приблизительно 250 владельцев магазинов в трех городах России и в одном
городе в Польше по целому ряду проблем, имеющих отношение к
бюрократическим организациям и коррупции. Мы обнаружили, что в Москве
чиновники действуют гораздо более дезорганизованно, чем в Варшаве. В среднем
владельцев магазинов в Москве инспектировали четыре различных ведомства,
которые посещали магазин в среднем 19 раз в год. Что касается владельцев
магазинов в Варшаве, то их проверяли 2,6 ведомства, представители которых
посещали магазин только 9 раз в год. Кроме того, среднестатистический владелец
магазина в Москве должен наведаться в 6,6 различных организаций, чтоб открыть
свой бизнес, в то время как в Варшаве это число составляет 4,3. Таким образом,
процесс регистрации магазина в Москве длился 10 недель, а в Варшаве -- менее
4 недель.
Эти цифры дают возможность предположить, что уровень коррупции в Москве
значительно выше, чем в Варшаве. Мы задали более конкретный вопрос
владельцам магазинов: "Как часто, по вашему мнению, средний владелец
магазина вынужден в вашем городе давать взятки, оценивая их по шкале от 1 до 5
(1 -- почти никогда, 2 -- редко, 3 -- иногда, 4 -- часто и 5 -- почти всегда)?" Для
Москвы ответ оказался 2,9, а для Варшавы -- 2,2; эта разница имеет
статистически важное значение. Мы также попросили владельцев магазинов
оценить по шкале от 1 до 10 свои самые крупные проблемы (1 -- незначительная
проблема; 10 - крупная проблема). Московские владельцы магазинов оценили
уровень коррупции в показатель 7,4, в то время как варшавские указали цифру
3,1.
Для того чтобы снизить уровень коррупции в России, необходимо создать и
укрепить условия, при которых у отдельных ведомств больше не будет
полномочий произвольно устанавливать цены на выдачу разрешений заниматься
предпринимательством. В самом деле, если взглянуть на Россию изнутри, мы
обнаружим, что в городах, где была строго организована выдача разрешений на
предпринимательскую деятельность, зарегистрирован более низкий уровень
коррупции. Например, в Ульяновске чиновники оказались более
дезорганизованными, чем в Смоленске. Среднестатистический владелец
магазина в Ульяновске вынужден получать разрешение от 6,1 различных
ведомств, чтобы остаться в деле, против 4,4 -- в Смоленске. Кроме того,
среднестатистическому владельцу магазина в Ульяновске необходимо получить
8,8 разрешений, чтобы открыть свой магазин, против 6,2 - в Смоленске.
Как оказалось, для владельцев магазинов в Ульяновске коррупция представляет
более серьезную проблему, чем для их коллег в Смоленске. Респонденты
отметили, что средний владелец магазина вынужден значительно чаще давать
взятки в Ульяновске, чем в Смоленске (3,2 против 2,6, используя пятибалльную
шкалу, о которой говорилось выше). Оценивая проблему коррупции в Ульяновске,
владельцы магазинов указали цифру 6,3, в то время как владельцы магазинов в
Смоленске -- 5,4 (используя 10-балльную шкалу, представленную выше). И опять,
мы считаем, что "дезорганизованные" чиновники являются источником
дезорганизованной коррупции, которая наносит существенный ущерб обществу.
Это предполагает, что снижение коррупции в России вполне возможно и может
быть решено посредством реформы в государственном секторе.
ЦЕНА КОРРУПЦИИ И НЕЛЕГАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ
Поступающие из Польши и России свидетельства дают возможность
предположить, что коррупция, как организованная, так и дезорганизованная,
может повлечь огромные денежные потери для экономики. Из-за нее резко
сокращаются инвестиции в связи с потенциальной возможностью произвольных
действий со стороны государственных чиновников. Она также сокращает
конкуренцию из-за распределения выдачи разрешений, которые выдаются,
скорее, более крупному просителю, чем наиболее эффективному потребителю.
Однако коррупция оказывает более мягкое воздействие на экономическую
реформу посредством своего влияния на нелегальную экономику. Коррупция
имеет тенденцию поглощать нелегальную экономику, поскольку деловые сделки с
участием коррумпированных чиновников нельзя опротестовывать в
государственных судах и, кроме того, они редко подвергаются налогообложению.
Вместо того чтобы действовать в условиях официальных экономических
отношений, руководствуясь правовыми нормами и выплачивая налоги,
бизнесмены, которые прежде всего полагаются на коррупцию, действуют в
условиях нелегальной экономики, нарушают юридические нормы и выплачивают
более низкие налоги. А так как люди платят меньше налогов, государство имеет
меньше возможностей для предоставления жилищно-коммунальных услуг,
необходимых для дальнейшего экономического роста.
К 1995 г в России и на Украине теневая экономика стала гораздо сильнее, чем в
Польше. Основываясь на показателях потребления электроэнергии в разных
странах, в одном из исследований были приведены следующие оценки:
подпольная экономика составляет в России 42 процента ВВП, в Украине -- 49
процентов, а в Польше -- только 13. Резкий рост теневой экономики в России и в
Украине поражает воображение. До 1989 г соотношение теневой экономики к
экономике страны в целом было в Польше гораздо выше, чем во всех
республиках бывшего Советского Союза.
ПРЕДЛОЖЕНИЯ
Некоторые ученые доказывают, что определенные страны более склонны к
коррупции. Однако мы часто наблюдаем за тем, что в отдельных странах уровень
распространения коррупции меняется, в то время как традиции культуры
остаются прежними. Кроме того, практика коррупции представляется чрезвычайно
аналогичной для стран с различными культурными традициями. Не принимая в
расчет культурные традиции страны, можно ли сказать, какая страна не
сталкивалась, допустим, с коррумпированными служащими таможни? Для
снижения уровня коррупции нам следует рассматривать не национальные
традиции и культуру, а побудительные мотивы, которые заставляют чиновников
быть склонными к коррупции.
Наиболее приемлемое решение для снижения уровня коррупции связано с
ограничением власти государственных чиновников. Например, вместо того, чтобы
разрешить чиновнику выдавать лицензию на экспорт продукции (и позволить ему
получить за это взятку), государства должны запретить выдачу лицензий на
экспорт, учитывая при этом экономические факторы в процессе принятия
решений о необходимости экспорта.
Однако это может обеспечить только частичное решение проблемы, поскольку
невозможно оставить на произвол рынка многие важные социальные функции.
Кроме того, зачастую с политической точки зрения просто невозможно передавать
отдельные функции рынку, а не государству. Таким образом, если необходимо
держать коррупцию под контролем, то реформа в государственном секторе
управления, которая может сделать государство более высокоорганизованным,
должна проходить одновременно с экономической реформой.